I – FORMES URBAINES ET CARACTERISTIQUES DES CONSTRUCTIONS

1 - L'évolution francilienne au cours des dernières décennies

Le développement urbain de la région parisienne s'est fait progressivement aux XIX^e et XX^e siècles par un processus d'évolution à partir du centre : urbanisation puis densification du bâti des communes de proche en proche à partir des portes de Paris. Au centre de cette zone agglomérée on distingue une zone dense regroupant Paris et la plupart des communes  limitrophes (Clichy, Levallois, Neuilly, Boulogne, Montrouge, Saint-Mandé, Vincennes, etc.) dont la densité se rapproche de celle de Paris (204 habitants à l’ha). C'est l'hypercentre francilien.

En proche couronne existaient de nombreuses entreprises industrielles ou artisanales qui donnaient de l'emploi aux populations voisines. Ces entreprises s'échappent vers la grande couronne ou transfèrent leurs activités de production vers d'autres régions françaises, voire à l'étranger.

Les emplois qui ont été créés depuis une génération, destinés à une population de plus en plus qualifiée, privilégient les activités tertiaires, l'industrie n'étant plus guère présente que par des activités de recherche ou de direction des grands groupes et quelques PMI innovantes. Ces emplois se sont implantés très majoritairement dans le noyau économique central regroupant Paris et sa prolongation vers l'ouest, le pôle de La Défense et, plus rarement, en grande couronne, notamment dans les villes nouvelles.

Cette évolution a conduit :

• à un déséquilibre persistant, et même s'aggravant, au sein de la proche couronne entre l'ouest et le sud, relativement riches, et le nord et l'est, pauvres parce que moins pourvus en emplois et regroupant l'essentiel des populations défavorisées peu aptes à accéder aux emplois très qualifiés ;
• à des migrations alternantes quotidiennes de grande amplitude entre domicile et emploi.

2- Les formes urbaines préconisées

Le constat précédent conduit à penser :

• qu'une éco-région Ile-de-France doit renoncer au mode de développement concentrique à partir de Paris et lui substituer pour l'avenir un mode de développement polycentrique autour de pôles urbains regroupant activités et habitat, garantissant urbanité et proximité des équipements et services ;
• que ces nouveaux pôles urbains doivent être choisis de façon à réduire le déséquilibre régional en favorisant le nord et l'est de la petite couronne.

Le développement de ces pôles nouveaux devra être différent de celui de La Défense, en assurant un meilleur mélange des fonctions - activités, habitat, espaces commerciaux et de services - pour garantir une meilleure diversité urbaine.

Dans le reste de la proche couronne, l'évolution se fera de façon plus modérée, ponctuelle et discontinue en utilisant les possibilités offertes par des friches industrielles, certains terrains mal utilisés, notamment par l'Etat, ou issus d'infrastructures routières ou de transport délaissées et de grands ensembles d'habitat social restructurés pour introduire une plus grande mixité sociale.

Les interventions sur le tissu de la proche couronne doivent préserver l'identité des villes, ménager des espaces de respiration, notamment en préservant dans les villes denses les quartiers d'habitat individuel hérités du passé, respecter (voire développer dans les villes qui en sont dépourvues) les espaces boisés classés et les espaces naturels sensibles. Les opérations de requalification de quartiers anciens, notamment en centre-ville, doivent privilégier la réhabilitation en utilisant par exemple la procédure des opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH), de façon à garantir le maintien sur place de la population qui occupe souvent un habitat social de fait.

En moyenne et grande couronne, une certaine polarisation du développement a déjà été apportée par les villes nouvelles de Cergy-Pontoise, de Saint-Quentin-en-Yvelines, d'Evry, de Marne-la-Vallée et de Sénart conformément aux objectifs qui leur avaient été assignés en matière de logement et d'emplois. Mais l'urbanisation s'est aussi développée ailleurs de façon assez diffuse et incontrôlée, au détriment des espaces ouverts (forêts essentiellement, mais aussi fonds de vallées) et agricoles qui ont été progressivement mités par cette urbanisation rampante et gaspilleuse d'espace. Cet étalement urbain s’est accentué depuis une génération du fait de la forte progression des prix du logement en zone agglomérée qui a poussé les ménages à revenus modestes et moyens vers la grande couronne et même sa périphérie rurale, voire vers la frange des régions voisines.

La maîtrise de l'étalement urbain passera par :

• l'achèvement des villes nouvelles non terminées dans leur périmètre de définition ;
• la définition, en plus de ces villes nouvelles, de nouveaux pôles de développement urbain ;
• une réduction des espaces constructibles dans les communes rurales situées hors de ces pôles de développement urbain et l'établissement de PLU des bourgs et villages permettant un développement modéré uniquement en partie centrale et un habitat respectueux du style local et des paysages ;
• la définition dans les PLU des communes périphériques des nouveaux centres urbains, mais aussi dans les quartiers des villes moyennes existantes, de zones dédiées à un habitat individuel semi dense : maisons de ville en pourtour du centre urbain dense, lotissements constitués de maisons totalement ou partiellement mitoyennes sur de petits terrains de 250 à 400 m2, soit 25 à 40 logements à l'ha, densité comparable à celle des petits collectifs, contre 10 à 15 pour les lotissements pavillonnaires classiques (maisons au milieu d'un grand terrain). Pour être attractifs, ces quartiers doivent comporter les équipements courants (écoles notamment) et quelques commerces et services de proximité et bénéficier de transports collectifs les reliant au centre-ville et assurant le rabattement vers les gares.

3 – Les caractéristiques de construction à privilégier

Les évolutions prévisibles liées au renchérissement de l'énergie, au changement climatique, à l'allongement de la durée de vie, et donc à la nécessité de prévoir les conditions du maintien à domicile d'un nombre croissant de personnes âgées, conduisent à préconiser que les constructions nouvelles et les aménagements de constructions existantes soient réalisés de façon à privilégier les économies d'énergie et d’eau potable, la réduction de l'imperméabilisation des sols et l'adaptabilité des logements aux possibles variations de la taille des ménages. En pratique, il faudra que :

• les collectivités publiques doivent montrer l'exemple en recourant à l'expertise de bureaux d'études compétents pour introduire dans les cahiers des charges des équipements publics des prescriptions adaptées à la nature du projet et s'inspirant des principes de la haute qualité environnementale (HQE) ;
• privilégier dans les constructions l'utilisation de matériaux à fort coefficient d'isolation thermique et phonique (briques creuses alvéolées par exemple) complétés, quand c'est nécessaire, par des revêtements isolants à base de produits naturels ;
• encourager l'utilisation en toiture de capteurs solaires contribuant, en liaison avec une pompe à chaleur aérothermique, à assurer en partie les besoins de chauffage et d'eau chaude sanitaire ;
• réduire le gaspillage de l'eau potable par la collecte et le stockage des eaux de pluie et le recyclage sur lit végétal des eaux faiblement polluées issues des baignoires et lavabos, de façon à les utiliser pour l'arrosage et les chasses d'eau ;
• imposer, dans les documents d'urbanisme des communes situées en flanc de vallée, la retenue et le traitement des eaux de pluie à la parcelle et la création dans les zones urbanisées de bassins de rétention retardant et limitant l'afflux des eaux pluviales dans le réseau d'égouts ;
• concevoir des immeubles de logement collectif qui :

II - LE CONTROLE DES DOCUMENTS D'URBANISME

1- Une évolution récente inquiétante du droit de l'urbanisme

La loi « Solidarité et renouvellement urbains » (SRU) du 13 décembre 2000 a remplacé » les schémas directeurs (SD), généralement peu utilisés, par des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans d’occupation des sols (POS) par des plans locaux d’urbanisme (PLU) et a officialisé les cartes communales pour les petites communes rurales. Le PLU doit inclure un projet d’aménagement et de développement durable (PADD).

Le PADD était, tel que défini dans la loi SRU, devait constituer le cœur du PLU. Depuis la loi de « Urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003, il n'est plus opposable et n’a plus ce caractère. On constate, à travers de nombreux PLU :

La loi de 2003 a beaucoup affaibli d’autres dispositions de la loi SRU. Ainsi de la création d’une procédure de révision simplifiée. plus rapide et plus discrète que le révision normale, et recourant à la notion « d'intérêt général » pour autoriser une opération à caractère public ou privé. Si l’on peut admette que l’intérêt général justifie la construction de logements sociaux, c'est beaucoup moins acceptable, par exemple, pour celle d'un centre commercial. On risque de voir se multiplier ainsi les procédures de révision simplifiée pour autoriser des projets passant par la réduction d'espaces naturels ou agricoles ou d'espaces boisés classés. De telles dérives par rapport à l'esprit de la loi SRU risquent de conduire à la multiplication des recours associatifs contre les documents d'urbanisme.

Par ailleurs, l’évolution récente en Ile-de-France a été caractérisée par :

2 - La nécessaire mise en cohérence le la politique du logement social

La loi SRU, qui affichait l’objectif louable de favoriser la mixité sociale, a quantifié cet objectif par l'imposition, à toutes les communes de plus de 3.500 habitants, de disposer d’un minimum de 20% de logements sociaux, faute de devoir acquitter chaque année une pénalité financière fonction du nombre de logements manquants. Or, on constate que :

• si certaines communes déficitaires s'engagent dans un programme de rattrapage par rapport à l'objectif des 20 %, d'autres, qui ont des finances solides et ne veulent pas risquer de modifier l'équilibre électoral favorable à la municipalité en place, préfèrent payer les pénalités plutôt que de construire des logements sociaux. Les pénalités, pas toujours exigées par le préfet, sont donc trop faibles ;
• l'Etat lui même donne le mauvais exemple :

• la loi SRU réserve à juste titre la dénomination de logement social aux logements locatifs, publics ou privés, à loyer plafonné et attribués sous plafond de ressources : toute extension abusive du champ de ce parc social (par exemple en continuant à compter dans ce parc des logements vendus à leurs occupants) revient à réduire les obligations des communes ;
• certains logements, au terme des conventions signées par l’organisme gestionnaire, sont reversés dans le secteur libre : c’est la cas de la Caisse des dépôts et consignations, qui utilise à cette fin sa filiale ICADE ;

Seules des orientations radicalement différentes permettront la réalisation de l’éco-région. Il faudra renforcer la loi SRU et non la vider de sa substance. Les documents d’urbanisme doivent acquérir une stabilité réelle.  Pour le logement, la paupérisation des ménages par rapport à la hausse des prix immobiliers doit conduire l'Etat, la région et les collectivités locales à coopérer pour faire face à cette demande et à l'élaboration de PLH avec lesquels les PLU doivent être compatibles.

3 - Comment assurer le respect du SDRIF ?

Si les règles régissant les documents locaux d’urbanisme et la politique nationale du logement sont du ressort de l’Etat, l’élaboration du SDRIF est, depuis la loi du 4 février 1995, de celle de la région, en association avec l’Etat. L'Etat intervient en début de procédure par la publication du mandat qu'il confie au préfet de région, par le « porté à connaissance » et par la suite par la création d'opérations d'intérêt national (OIN). Il la soumet à approbation par décret en Conseil d’Etat.

L’écueil peut être que le Conseil régional ne réussisse pas à imposer une vue globale au sein de la région des problèmes et de leurs solutions et que le SDRIF ressemble à une collection de schémas départementaux établis par les conseils généraux. Compte tenu du principe de non tutelle d’une collectivité sur une autre, on devra sans doute recourir à une contractualisation du contenu du SDRIF par l'intermédiaire de contrats de territoires passés avec les structures intercommunales concernées avec l'accord des conseils généraux compétents. La région, qui dispose de moyens de financement, notamment en matière de transports collectifs, pourrait conditionner l'intervention de ces moyens à la signature et à la mise en oeuvre de ces contrats.

En conclusion, le contrôle de l'application du SDRIF en matière d'urbanisme passera par:

• la nécessaire stabilisation des règles d'urbanisme et la clarification de certains textes, , notamment ceux utilisant la notion d'intérêt général ;
• une clarification et une mise en cohérence entre les partenaires de la politique du logement social ;
• une mise en oeuvre plus transparente des PLU et des SCOT (dont il faut imposer l’élaboration) ;
• la nécessité d'un cadrage national du contrôle de légalité des documents d'urbanisme définissant clairement les missions des DDE et le rôle des tribunaux administratifs ;
• une contractualisation territoriale d'un SDRIF prescriptif et la mise en place d'un suivi efficace de son application.

III - LA GOUVERNANCE DE L’URBANISME EN 2050

1 -  Le contexte actuel peut-il se pérenniser?

Au-delà du nécessaire contrôle de l’application du SDRIF, se pose la question des voies et moyens, notamment juridiques, de mettre en œuvre le principe de la "ville compacte" vers lequel s’oriente la Région et qu’IDFE, approuve, à un horizon plus lointain (2050).que celui du SDRIF (2025).

L’éco-région, à l’horizon 2050, sera constituée par une agglomération principale multipolaire, où doit s’appliquer le principe de la ville compacte, et par une couronne où seront préservés des espaces ouverts, agricoles, boisés ou de loisirs. L’une comme l’autre supposent des outils d’urbanisme adaptés et des moyens de contrôle adéquats de leur application effective. Or, ces moyens ont été considérablement réduits dans le cadre d’une décentralisation, sans doute souhaitable, en tout cas irréversible, mais qui a été mise en œuvre sans regroupement préalable de communes trop nombreuses et dans un contexte de démission, voire de mise en accusation, de l’Etat, en particulier dans le champ de l’urbanisme.

Cette décentralisation n’est que la conséquence française d’un mouvement général affectant d’abord le monde occidental, qui s’inscrit lui-même dans une évolution historique séculaire qui n’a pas été univoque. Mais ce mouvement n’atteint-il pas aujourd’hui son apogée, en étant devenu l’objet de contestations de toutes parts, y compris de milieux économiques, qui contestent son efficacité? Ne peut-on envisager que le mouvement de balancier de l’histoire ramène l’Etat comme acteur incontournable de la vie sociétale ? En ce qui concerne l’urbanisme, on peut présenter la genèse du droit français de l’urbanisme, qui date de moins d’un siècle comme un long combat pour limiter le sacro-saint "droit de propriété" (reconnu par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen comme une conquête fondamentale, avant même l’égalité entre les citoyens), et ceci afin de faire prévaloir l’intérêt général par rapport aux intérêts particuliers.

Il est d’un intérêt limité de s’interroger sur les procédures réglementaires qui seront en vigueur en 2050. Les grandes lois, modifiant en profondeur l’arsenal juridique de l’urbanisme, s’étaient succédé  tous les vingt ans en moyenne (1919, 1943, 1967, 1983, 2000). On peut s’attendre à ce que cette législation soit modifiée de façon significative plusieurs fois avant cet horizon. Il est plus important de s’interroger sur l’esprit dans lequel les textes juridiques, quels qu’ils soient, seront mis en œuvre.

2 - L’avenir à moyen terme : l’accentuation des excès de la décentralisation

Les élus locaux sont très attachés à leurs compétences acquises depuis la décentralisation, et en particulier à celle de l’urbanisme, même si de nombreux maires de petites communes continuent à faire établir leurs documents d’urbanisme par des bureaux d’études et à faire instruire leurs dossiers d’utilisation du sol par les services de l’équipement.

Les municipalités ont acquis une expertise certaine dans l’art de faire de leurs POS (PLU) des documents "flexibles" (selon une expression à la mode, qui recouvre en réalité des évolutions lourdes de danger). Le recours aux modifications incessantes ou aux révisions simplifiées, de préférence aux révisions dont la procédure est lourde, permettent d’adapter le document à tout projet qui a l’heur de plaire à la municipalité, dans la mesure où les préfets ne contrôlent guère que ces modifications sont compatibles avec "l’économie générale" du document. Pour leur part, on a dit que les préfets, parfois encouragés en ce sens par le pouvoir politique, ont eu tendance à exercer a minima leur pouvoir de contrôle des documents d’urbanisme (et des autorisations d’utilisation du sol). La pression des élus allant croissant, rien ne permet d’espérer, à court ou moyen terme, un changement d’attitude de leur part.

Si en revanche, les tribunaux administratifs sont devenus de plus en plus vigilants, cette intervention "de dernier recours" présente de nombreux inconvénients :

• elle crée une situation d’insécurité juridique, tant pour les municipalités que pour les usagers ;
• elle repose sur l’exercice d’un recours, souvent par une association, ce qui présente un caractère aléatoire et coûte cher aux dites associations, de ce fait détournées d’autres actions ;
• le juge administratif n’a pas de formation en urbanisme qui l’aide dans son appréciation au fond des décisions des élus : il peut en résulter des jugements inopportuns.

Rien ne permet de penser qu’à court ou moyen terme la tendance du dernier demi-siècle ne se poursuive pas. On peut même s’attendre, au moins dans le futur proche,  à son accentuation :

• les législations futures (adoptées par des élus nationaux qui le plus souvent sont, ont été ou seront aussi des élus locaux) seront de plus en plus permissives, c’est-à-dire que les documents d’urbanisme, au nom de la flexibilité, seront de moins en moins contraignants et auront un contenu de plus en plus vague (cf. la décision que les SCOT ne comportent pas de carte de destination générale des sols), les moyens de contrôle par l’Etat de plus en plus limités (si ce contrôle ne tombe pas  peu à peu en déshérence) ;
• même le contrôle par les tribunaux administratifs sera contrecarré par des décisions législatives qui en limiteront l’occasion ou la portée ;
• l’opinion publique continuera à adopter une attitude schizophrénique : la majorité de la population demandera une plus grande protection de l’environnement, un plus grand respect des règles, bref la priorité à l’intérêt général, mais dans le même temps approuvera les volontés d’indépendance des élus locaux, au nom de l’ "adaptation des règles générales au terrain", et manifestera une incompréhension vis-à-vis des grincheux qui prêcheront la rigueur.

Dans ces conditions, le SDRIF sera essentiellement une belle carte en couleurs affichée dans les bureaux de l’administration régionale. S’il se révèle trop restrictif par rapport aux possibilités de construction, on le révisera pour "ouvrir de nouvelles possibilités aux constructeurs". Les SCOT ne seront pas établis. Les PLU  (ou les cartes communales dans les petites communes rurales), en revanche, seront établis, mais seront des documents "flexibles" soumis à de fréquentes révisions simplifiées et  à des modifications incessantes selon l’intérêt électoral des municipalités en place et celui des propriétaires fonciers, qui inciteront à accroître sans cesse les terrains urbanisables.

Bref, les intérêts particuliers l’emporteront sur l’intérêt général.

3 - Un avenir possible à long terme : le retour à l’intérêt général

La primauté de l’intérêt général sur les intérêts particuliers est rarement contestée de front. Mais, compte tenu des tendances lourdes qui s’accentuent depuis un demi-siècle, par quel processus peut-on envisager une rupture et une évolution différente ?

Un scénario "vertueux" supposerait que, prenant la mesure des excès de la période passée, l’opinion modifie, progressivement mais radicalement, son attitude. Dans le domaine de l’urbanisme, il apparaîtra que la décentralisation, non dans son principe mais telle qu’elle a été mise en œuvre, est contraire à l’intérêt général. Les causes de cette application dévoyée de la décentralisation sont :

Dans cette perspective, le nouveau rôle de l’Etat ne sera plus le même qu’avant la décentralisation. Il ne devra plus "faire" lui-même, mais s’assurer que les élus "font bien". Bref, il ne s’agira pas d’une "restauration", mais d’une révolution. Pour cela, ne pouvant tabler seulement sur un contrôle bureaucratique par ses services et par ses représentants locaux, l’Etat devra :

• obtenir soit de réels regroupements (fusions) de communes, soit le transfert, de façon obligatoire, de certaines compétences et de certaines ressources (la taxe professionnelle actuelle ou ses successeurs) à un échelon intercommunal fort ; ces regroupements intercommunaux ne devront pas résulter de proximités politiques ou autres, mais constituer des unités pertinentes en matière de planification (une agglomération, un pays, une vallée) et donc faire l’objet d’une planification cohérente sous la responsabilité de l’Etat;
• réexaminer le nombre et le rôle des collectivités territoriales dont les instances de délibération sont élues au suffrage universel : les structures intercommunales ne doivent-elles pas accéder à ce statut et, dans ce cas, et si les régions sont renforcées, les départements auront-ils encore une place?
• assurer une formation des élus dans les domaines, dont l’urbanisme, l’aménagement et l’environnement, où ils ont des compétences à exercer ;
• encourager les réseaux de contre-pouvoirs, notamment associatifs, et s’assurer que ceux-ci reçoivent une formation qui les conduise à privilégier l’intérêt général par rapport aux intérêts locaux.

4 -  Conclusion

La prolongation, voire l’aggravation, des tendances actuelles est la plus probable à court et à moyen terme. Elle serait la négation du concept d’éco-région. Le retour en force de la priorité à l’intérêt général, même n’est nullement impossible à long terme. Mais aucun pouvoir n'a le monopole de l'intérêt général. A chaque niveau correspond un intérêt général, qui peut néanmoins être cohérent avec l'intérêt général défini à un niveau supérieur. Un fonctionnement renouvelé de la démocratie doit s'établir entre l'Etat, la Région et les collectivités locales. Il pourrait s'agir d'une démocratie d'engagement qui suppose l'affichage de leurs objectifs par les niveaux supérieurs (Etat, Région), une transparence dans l'information et un débat public préparatoire à la décision, articulée à une démocratie de délégation. Ce couple devra fonctionner à tous les niveaux de pouvoir et tenter de dégager, à chaque niveau, l'intérêt général. C’est à ce prix que la notion d’éco-région ne sera pas seulement un slogan.