L'éco région d'Ile-de-France - L'avenir de l'espace agricole

I - BILAN DE L’AGRICULTURE FRANCILIENNE

1 – L’importance de l’agriculture francilienne

En 2006, 79 % de l’espace francilien est encore rural. Les deux tiers de cet espace rural sont dévolus à l’agriculture (630.000 ha, soit 52 % de la superficie de la région). Le dernier tiers est, pour l’essentiel, boisé. Mais cet espace agricole diminue, lentement mais progressivement, du fait de l’urbanisation. Cette consommation d’espace agricole a connu ses maxima dans les grandes périodes de construction de maisons individuelles, notamment dans les années 1920 et 1980 : au cours de la décennie 1980-1990, ce sont quelque 2.000 ha de terres agricoles qui ont disparu chaque année. Hors ces deux périodes de pointe, la consommation d’espace agricole a varié autour de 1.000 ha par an. Au cours de la période récente, elle est même tombée en dessous de ce seuil. Mais ce résultat est dû au ralentissement de la construction de logements –qui est loin de répondre aux besoins- et non à des formes d’urbanisation plus respectueuses de l’espace agricole.

Les terres agricoles ont donc, de tout temps, servi de réserve foncière à l’agglomération parisienne. Cette fonction a été longtemps partagée avec les espaces boisés, aujourd’hui mieux protégés puisqu’ils n’ont plus diminué en surface depuis 1945. Certes, l’espace agricole francilien est vaste. Au rythme actuel de consommation de cet espace, il faudrait sept siècles (dix si on inclut les espaces boisés) pour l’urbaniser entièrement). Le problème de l’espace agricole francilien est donc moins un problème de pénurie d’espace que celui de l’urbanisation extensive (périurbanisation aux limites de l’agglomération et rurbanisation par mitage de l’espace rural). Celui de l’agriculture francilienne est de concilier une agriculture rentable pour ses exploitants avec les besoins de la population citadine et avec le respect des conditions sanitaires assurant la qualité des eaux, des sols et des produits alimentaires.

L’agriculture francilienne compte quelque 6.500 exploitations. Encore ce chiffre est-il trompeur, puisque largement supérieur au nombre d’agriculteurs-exploitants recensés en 1999 (5.313, chiffre en diminution de 30 % depuis 1990 et qui a sans doute encore diminué depuis). Le nombre réel d’exploitations exploitées à plein temps ne doit pas dépasser 4.000 en 2006. Leur surface est très variable, mais en moyenne assez élevée (150 ha). Les terres sont de grande qualité et propices à la grande culture. Celle-ci occupe la quasi-totalité (94 %) des terres agricoles. On ne compte en effet plus guère qu’une centaine d’arboriculteurs (118 en 2000), le double de maraîchers (237 en 2000) et le triple d’horticulteurs (345 en 2000). Ces activités intensives n’occupent que 6.000 ha, soit 1 % de l’espace agricole, mais représentent 28 % de l’emploi dans l’agriculture. L’élevage herbivore ne représente que 7 % des exploitants (un peu plus de 200) et 5 % des surfaces agricoles. Compte tenu des surfaces réduites occupées par les exploitations spécifiques, la surface moyenne des exploitations de grande culture s’élève à 185 ha environ. Cette superficie moyenne est élevée par rapport à la moyenne nationale, mais jugée insuffisante à long terme pour assurer la rentabilité des exploitations dans la perspective probable de la diminution des aides liées à la politique agricole commune (PAC) européenne. Les milieux professionnels estiment que la dimension souhaitable d’une exploitation familiale en Ile-de-France est de 250 à 300 ha : avec ce dernier chiffre, il ne subsisterait dans la région que quelque 2.000 exploitations de grande culture.

21 % des exploitants franciliens pratiquent la vente directe sur les marchés ou à la ferme.

2 – Une profession menacée

Le monde agricole francilien, comme le monde agricole français en général, est en crise majeure. Et ceci même si l’on peut encore trouver des acquéreurs ou des exploitants et malgré la qualité des terres parmi les meilleures de France. Il pense pourtant avoir correctement rempli sa mission de satisfaire les besoins agricoles de la population et contribué aux exportations qui sont fondamentales pour la balance commerciale française. Après avoir vu ses revenus et son niveau de vie progresser, la profession agricole se paupérise. Certains secteurs spécialisés, tels l’arboriculture et le maraîchage, sont même en voie de disparition rapide en Ile-de-France. Cette situation paradoxale est le résultat de tendances et de pratiques lourdes de conséquences, tant pour la profession que pour les consommateurs, qui ne peuvent que conduire, tôt ou tard, à la faillite du système mis en place il y a une génération grâce aux aides de la PAC. L’agriculteur francilien ne produit plus pour satisfaire les besoins fondamentaux de la population, mais pour rentabiliser son exploitation, voire pour la sauver de la disparition, au regard de critères qu’il ne maîtrise plus.

3 – Les conséquences de l’agriculture spécialisée intensive

Pour assurer cette rentabilité, la profession a eu tendance à se réfugier dans la spécialisation de ses productions. Les exploitations sont devenues plus dépendantes de ces choix, moins autonomes et donc plus fragiles.

L’agriculture spécialisée et intensive a pour conséquences :

Cette situation est aggravée par les menaces qui se précisent :

L’éco-région francilienne doit donc proposer une stratégie qui permette à la fois de limiter la consommation d’espace agricole, de réduire les pollutions et d’adapter ces espaces aux attentes des citadins sans nuire au développement d’une agriculture rentable.

5 – Les menaces que fait peser l’agriculture francilienne

L’agriculture francilienne fait peser deux sortes de menaces sur la population francilienne.

Une consommation excessive d’eau

Les deux tiers de la consommation régionale est due à l’agriculture. Bien que l’Ile-de-France soit correctement approvisionnée en eau et que l’agriculture francilienne ne recourre que de façon modérée à l’irrigation, cette proportion peut paraître excessive. Elle le deviendrait certainement si des changements dans les productions, par exemple à la suite de la transformation ou de la suppression de la PAC, conduisaient à développer les cultures irriguées. De même, la nécessaire limitation du recours aux engrais et aux produits phytosanitaires peut conduire les agriculteurs à se tourner vers des cultures pouvant s’en passer, mais grosses consommatrices d’eau.

Des dangers pour la santé à travers la pollution

La pollution des produits alimentaires, des sols, des eaux et de l’air résulte de l’abus des engrais et des produits phytosanitaires. Sans atteindre le degré constaté dans certaines régions (Bretagne notamment), la situation en Ile-de-France est déjà préoccupante. La présence de produits chimiques, aux propriétés délétères dans les aliments, même si l’origine de ces troubles peut rarement être attribuée à une cause unique, est source de surcroît de cancers, de troubles allergiques ou respiratoires, d’une baisse de la fertilité et d’endocrinopathies de l’enfant[1], mais aussi de pathologies ou de symptômes plus diffus, tels les troubles de l’attention, du sommeil, entraînant l’absorption de tranquillisants. Une priorité est l’amélioration de l’eau potable par préservation des captages., pas seulement vis-à-vis des pollutions accidentelle, mais aussi vis-à-vis des pollutions chimiques chroniques, telles celles résultant des pesticides à travers les sols et les sous-sols jusqu’aux nappes. Sur les 18 points d’eau qui assurent l’alimentation de plus des trois quarts de la population, 5 seulement disposent d’une protection. Les deux tiers des stations du bassin Seine-Normandie sont fortement contaminées pendant les périodes de traitement agricoles par des pesticides et des produits phytosanitaires, notamment en mai et en septembre-octobre. L’accumulation, année après année, des pesticides peut entraîner un dépassement des normes  de potabilité de l’eau des nappes, faisant courir des risques pour l’environnement, compromettant le maintien de la biodiversité, voire la santé humaine. L‘eau potable n’était, en 2003, pas conforme en permanence aux normes vis-à-vis des pesticides pour un francilien sur six (40 % des habitants de Paris et 30 % des seine-et-marnais). Des communes de Seine-et-Marne et du Val-d’Oise sont encore alimentées par une eau très nitratée. Même si cette situation n’a nécessité une restriction des usages alimentaires que pour 1 % de la population (4 % à l’échelle nationale), elle est insatisfaisante. Ceci est d’autant plus inquiétant qu’on a pu observer l’augmentation de la résistance à ces produits des organismes nuisibles aux cultures, ce qui conduit certaines cultures à se trouver dans une véritable impasse technique.

L’application du principe pollueur-payeur devrait s’appliquer dans ce domaine comme dans les autres. Mais il faut être conscient qu’il aggravera encore l’équilibre fragile de la filière agricole francilienne. En fait, seule une politique de rupture avec les pratiques agricoles intensives pourrait, selon l’INRA et le CEMAGREF, éviter une contamination généralisée des eaux.

II – COMMENT ECONOMISER L’ESPACE AGRICOLE ?[2]

1 – Les pressions sur l’espace agricole

Les pressions actuelles sur l’espace agricole viennent de la construction de logements, de l’implantation d’activités, de la création d’équipements publics ou privés, y compris l’aménagement d’espaces de loisirs.

En ce qui concerne le logement, l’objectif affiché de construire 60.000 logements par an pourrait se traduire par une accélération de la consommation d’espace agricole par rapport à la période récente. Il n’est pas question de remettre en cause cet objectif, difficile à atteindre dans le contexte actuel, quand on connaît les besoins actuels en logements. Rappelons que ceux-ci résultent, pour une part presque égale, de trois types de besoin : la croissance démographique (qui résulte uniquement de l’excédent des naissances sur les décès), du renouvellement indispensable du parc immobilier et de la diminution de la taille des ménages. Il faut y ajouter le retard accumulé (personnes sans domicile fixe ou vivant dans un logement de fortune ou avec un autre ménage). A long terme, il y a tout lieu de penser que ces trois facteurs resteront valables et que les exigences concernant la dimension et le confort des logements augmenteront. Mais la consommation d’espace dépendait essentiellement de l’habitat individuel, dont la densité est, en Ile-de-France, en moyenne six fois plus faible que celle de l’habitat collectif. Il est donc possible de réduire la consommation d’espace en augmentant la part de ces derniers dans la construction. Mais celle-ci est déjà de l’ordre des trois quarts (moins de la moitié pour la France entière) et donc difficile à augmenter beaucoup. On sait l’attachement de nombreux ménages (avec enfants notamment) pour la maison individuelle. On ne pourra donc concilier les objectifs de construction de logements et ceux d’économie d’espace qu’en promouvant des formes d’habitat individuel économes d’espace (maisons de ville, c’est-à-dire maisons limitrophes, alignées le long des voies, avec un jardin à l’arrière) et des formes d’habitat intermédiaire. Il faudra également que l’essentiel de la construction de logements collectifs et une part significative des maisons individuelles soit construite dans la zone déjà urbanisée (conformément au slogan « reconstruire la ville sur la ville »). Si l’on veut se fixer un objectif quantitatif, on peut espérer atteindre le volume de 60.000 logements annuels en limitant la consommation d’espace pour le logement à 500 ha par an, soit 22.000 ha entre 2006 et 2050, ce qui consommerait 1,9 % de l’espace régional,  2,3 % de l’espace rural et 3,5 % de l’espace agricole.

Pour les activités, la tendance est au desserrement du centre de l’agglomération vers sa périphérie, ce qui a l’avantage de rapprocher les lieux de travail des lieux de résidence et donc de réduire les migrations alternantes domicile-travail, mais surtout de contribuer à une meilleure égalité des chances. Mais ce desserrement se traduit trop souvent par une implantation sur de vastes espaces en zone non urbanisée, donc non desservie par les transports en commun, l’entreprise y trouvant des terrains bon marché et une possibilité de « créer son propre espace » : cette évolution est néfaste car elle conduit au contraire à augmenter les distances domicile-travail, à encourager, voire à rendre indispensable, l’usage de l’automobile et à favoriser les constructions de logement à proximité. Même les parcs d’activités sont souvent très consommateurs d’espaces, les aménageurs estimant de façon optimiste la demande et les entreprises souhaitant se doter de réserves pour de futures extensions. Un retour à un contrôle sérieux des implantations d’activités et des mesures visant à pénaliser le gel de terrains d’activités sont nécessaires pour éviter cette dispersion. Parallèlement, il est souhaitable que, comme pour les logements, une part croissante des nouveaux locaux d’activités soient situés dans la zone urbanisée : les entreprises y trouveront une main d’œuvre à proximité, une desserte par les transports en commun, la proximité de sous-traitants et de services aux entreprises. Ceci vaut notamment pour les activités commerciales. Il convient de limiter, voire d’interrompre, les localisations de grandes surfaces aux entrées de villes, qu’elles défigurent et qui contribuent à la perte de substance économique des centres urbains et à l’éclatement de l’urbanisation. Il faut au contraire développer des pôles forts d’urbanisation, très bien desservis par les transports en commun (tant vers le centre parisien par des lignes rapides à forte capacité de type RER qu’avec les communes et les quartiers avoisinants par des transports de proximité à bonne fréquence).

Les équipements publics et privés enfin doivent être localisés au plus près des populations et, pour les équipements majeurs (universités, hôpitaux, bâtiments administratifs), en priorité dans ou à proximité des pôles urbains qu’ils contribueront à rendre plus attractifs pour les entreprises et pour la fréquentation des habitants de leur aire d’influence).

Au total, une politique volontaire d’urbanisation devrait permettre de satisfaire les besoins futurs des Franciliens sans dépasser l’étiage actuel de 900 ha d’espace agricole consommé par an. Entre 2006 et 2050, cela représenterait 40.000 ha, soit 3,3 % de l’espace régional, 4 % de l’espace rural (ou 6 % de l’espace de grande culture), réduisant la surface rurale à 925.000 ou 930.000 ha (75 %de l’espace régional).

2 – Les moyens d’une politique d’économie de l’espace

L’hypothèse précédente est cependant loin d’être acquise. De nombreuses tendances peuvent au contraire conduire à une nouvelle étape de consommation accrue d’espace agricole. Citons :

Quels sont donc les moyens de parvenir à cette pratique « vertueuse » d’économie de l’espace agricole ? On en évoquera quelques-uns, sans prétention à l’exhaustivité. Les pouvoirs publics ne sont en effet pas sans moyens d’action sur plusieurs des facteurs qui régissent actuellement les formes d’urbanisation et sont à l’origine de l’étalement urbain, comme le montre l’expérience néerlandaise.

Les politiques de financement du logement.

Des orientations radicalement différentes de celles qui sont actuellement en vigueur sont possibles :

Certes, toutes les mesures précédentes ne peuvent être que de portée nationale et ne peuvent être adoptées pour la seule région Ile-de-France. Mais, outre le Conseil régional peut adopter des mesures spécifiques, complémentaires de celles de l’Etat.

Les politiques publiques d’urbanisme.

Les pouvoirs publics disposent de nombreux moyens, pour peu qu’ils veuillent les utiliser, pour orienter le développement urbain et favoriser  ou non l’étalement urbain :

Les politiques de transport[3].

L’usage de l’automobile, à défaut de sa possession, peut être limité. Certes, à l’horizon 2050, il risque de l’être par suite de la pénurie et du renchérissement du pétrole et de la difficulté à mettre au point des sources d’énergie adaptées au transport routier. C’est le rôle des politiques de transport que devraient définir les plans de déplacements urbains. Dans le cas de l’Ile-de-France, c’est le rôle de la politique de grandes infrastructures, largement définie par l’Etat et par la région. Le retour à la réalisation de puissantes infrastructures radiales de transport en commun (RER, métro, tramway) et la poursuite de réalisations de tangentielles par des technologies au niveau de trafic adaptées (train, tramway, autobus selon les cas) peuvent influer significativement, tant sur les formes de l’urbanisation que sur les comportements de mobilité. L’amélioration de la qualité du service des transports en commun également. La région est un acteur décisif pour faire adopter une telle stratégie, notamment à travers des plans de déplacements urbains (PDU) qui doivent devenir directifs et prescriptifs.

La gratuité des transports en commun en favoriserait l’usage, ce qui va dans le sens d’une concentration de l’urbanisation autour des stations, et notamment des pôles d’échange, des transports en commun. Mais, en même temps, si cette gratuité est étendue à toute la région, elle encouragera l’habitat loin du centre et donc la rurbanisation. Peut-on envisager une gratuité  jusqu’aux limites de l’agglomération ?

Une autre mesure, qui aurait une efficacité certaine sur les formes d’urbanisation, serait l’instauration d’un péage sur les autoroutes suburbaines. Une telle mesure serait équivalente à un renchérissement du prix des terrains dans ces secteurs d’urbanisation périphérique. Ce serait aussi un encouragement à construire dans des secteurs desservis par les transports en commun ou au recours au transport mixte (automobile jusqu’à la gare).

Les mesures foncières

Une politique foncière constitue un élément clé d’un aménagement maîtrisé de l’espace.

Celle-ci peut notamment utiliser comme outils :

La "boîte à outils" sur le foncier existe donc. Mais les acteurs divergent, selon leurs intérêts, sur son utilisation. Une sensibilisation des milieux politiques locaux est indispensable.

La politique foncière régionale doit avoir un trible objet :

En conclusion, la poursuite de l’étalement urbain a un coût social élevé pour la collectivité régionale et nationale. Une autre stratégie d’urbanisation, économe de l’espace agricole, est possible, mais suppose une autre conception des documents d’urbanisme, une politique foncière active et des engagements des pouvoirs publics, notamment de l’Etat et de la Région, dans des domaines clés, tels le financement du logement et la priorité aux transports en commun.

III – QUEL AVENIR POUR L’AGRICULTURE FRANCILIENNE  ?

1 – Comment sauver l’agriculture francilienne

On peut avancer quelques propositions pour une adaptation de l’agriculture francilienne aux objectifs précédents.

Le contexte de l’agriculture francilienne vers le milieu du siècle sera :

Quatre utilisations de l’espace agricole sont possibles et seront en concurrence :

Il est irréaliste, et il n’est pas souhaitable, d’imaginer qu’une seule de ces utilisations soit adoptée. On peut cependant souhaiter que, dans une éco-région :

2 – Un équilibre difficile à trouver

L’agriculture menacée économiquement est, parallèlement, appelée à se transformer pour limiter les effets néfastes de ses pratiques sur la santé humaine. Y a–t-il une voie qui permette de concilier ces deux objectifs ?

Il faut parvenir à une agriculture performante et « digne ». Les agriculteurs ne sont pas, en effet, que des producteurs de biens matériels. Ils sont aussi, par leur action et par leurs pratiques, même si certains d’entre eux y voient une perte de leur identité séculaire, les « conservateurs » de l’environnement rural, des paysages, de la flore, de la faune et de la santé humaine.

Il faut éviter à tout prix d’éviter que le seul avenir pour l’agriculteur soit de vendre ses terres « à l’urbanisation ». S’il en était ainsi, l’avenir des générations futures et leur qualité de vie seraient sérieusement compromis. Le monde rural et son travail sur l’environnement sont essentiels à l’équilibre économique, social et culturel de notre société.

3 - Maintenir un potentiel agricole régional

Après des décennies de pratiques destructrices des ressources naturelles (sol, eau, air), de surcroît dispendieuses par les contraintes qu’elles entraînent (engrais, produits phytosanitaires, énergie, etc.), on peut fixer pour mission à l’agriculture francilienne d’assurer des productions alimentaires de base en privilégiant, chaque fois que c’est possible, les espèces locales cultivées selon des méthodes utilisant raisonnablement des matières organiques d’appoint, en participant à l’effort de réduction de la dépendance énergétique (en autorisant les agriculteurs à produire et à utiliser l’énergie qu’ils auront produite), en limitant l’emploi de produits phytosanitaires et en économisant les ressources en eau.

L’agriculture biologique, sans être une panacée, est celle qui est la plus respectueuse de l’homme et de l’environnement. Elle devrait répondre, à des prix légèrement supérieurs (de 10 % environ) à la demande croissante de produits sans risque sanitaire et cultivés selon des méthodes écologiques. On peut envisager la création, pour certains produits, par exemple pour les élevages de qualité (volailles, bovins, ovins, porcins, caprins), d’appellations d’origine contrôlée (à condition que les conditions d’octroi de cette appellation soient strictes et contrôlées), de labels (mais est-il nécessaire d’en créer un qui soit spécifique à l’Ile-de-France ?) ou de marques spécifiques et reconnues (telles que  Vergers d’Ile-de-France) comme gages de qualité. Il est aussi possible de favoriser la production intégrée (développement et application de concepts de la protection de végétaux basés sur l'écosystème- labels de production intégrés). On peut également souhaiter le retour d’industries de transformation d’industries agro-alimentaires. Lors des négociations sur l’indispensable et inévitable réforme de la PAC, on peut espérer que l’accent sera placé sur les aides aux agriculteurs respectueux de l’environnement, de la biodiversité, de la santé des consommateurs et de la qualité de leurs produits. Il restera cependant à définir des critères précis pour éviter que certains agriculteurs ne cherchent pas à profiter de ces aides sans abandonner les méthodes productivistes portant atteinte à l’environnement. La politique agricole devra également soutenir la diversité des cultures dans chaque exploitation.

L’agriculture francilienne devra également contribuer à la réduction de la dépendance énergétique de la région : production de bio-carburants (à condition que ce soit sans excès d’engrais et autres produits chimiques), de bio-matériaux, développement de la filière bois et utilisation de la biomasse.

Bref, il faut considérer les espaces agricoles comme de véritables zones d'activités économiques.

4 - Valoriser la proximité urbaine

L’agriculture francilienne, outre la qualité de ses terres, présente l’avantage

• à côté d’inconvénients importants - de la proximité d’une très grande agglomération. Il convient de valoriser cet atout :
• en créant des circuits courts (cf. ci-dessus) : à cette fin, on peut recommander la vente à la ferme et la constitution de groupements d’intérêt économique (GIE) associant producteurs et distributeurs, pour la commercialisation des produits locaux sur des marchés, dans les cueillettes, dans les commerces de proximité, la création de jardineries et de pépiniéristes, etc. ;
• en organisant des réseaux en filières (par exemple, une filière « pain ») associant producteurs et vendeurs ;
• en développant et en soutenant le programme régional pour l’initiative du maraîchage et de l’horticulture (PRIMMEUR) ;
• en lançant des programmes de soutien à l’agriculture biologique et à un élevage de qualité ;
• en favorisant la création d’associations pour le maintien d’une agriculture paysanne (AMAP) et des associations de produits de terroir, où des producteurs et des artisans font découvrir les spécificités de leur terroir (horticulture, maraîchage, gastronomie, cresson, plantes médicinales, etc.) ;
• en mettant en valeur la fonction paysagère et environnementale de l’agriculture par :